2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，要求完善工程建设管理模式，发展全过程工程咨询。这是国家层面首次明确提出“全过程工程咨询”的概念，旨在与国际接轨，提高工程建设管理和咨询服务水平，保证工程质量和投资效益。
2019年3月15日，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》。根据指导意见，全过程工程咨询可采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。
应该说推行全过程工程咨询对设计咨询监理企业而言是业务延伸拓展的良机。国家及行业政策刚一出台，很多企业就从真研究，积极应对，寻找机会。然而，四年过去了，全过程工程咨询模式的推行依然在路上，有些行业甚至还没有起步。
一、全过程工程咨询的特点
相对于设计、施工，咨询本身就是附加值较高的业务，全过程工程咨询更是如此，它对咨询企业及从业人员的素质和能力要求更高。全过程工程咨询有以下几个特点：
1. 全过程
项目全生命周期持续提供工程咨询服务，从规划、可研、设计、建设直至运营维护。不只是前期设计阶段，还包含工程实施及运营维护，可以说，目前没有一家设计咨询监理企业能做项目全生命周期的咨询。
2. 集成化
需要将投资咨询、可研、招标代理、勘察、设计、监理、造价控制、项目管理等业务资源和专业能力进行集成。因此，对咨询企业的资源整合能力要求较高，全过程工程咨询的核心是用整体咨询、管理服务替代碎片化技术服务，充分发挥工程设计的核心价值，实现项目全生命周期的效益最优。
3. 多阶段
根据项目周期、阶段采用多种咨询模式，为项目提供局部或整体的解决方案。从时序上排，以初步设计为节点，之前的规划、可研、初步设计是第一阶段；之后的施工图设计、项目管理、监理、监测、验收等为第二阶段；交工之后的运营维护为第三阶段。
所谓的全过程，可以是某一阶段的全过程；集成化，也是根据业主的需求确定集成的工作内容。如交通行业试行的代建加监理也可以视为其中的一种。
二、全过程工程咨询推行中的问题
为什么全过程工程咨询推行较慢、较难？
1. 投资主体的不适应
国内基础设施建设项目投资主体主要是国有投资平台如交投、城投、轨道集团等，这些大型集团在设计、工程建设管理、运营管理方面，一般都有较强的管理人员，甚至有专门的建设管理公司，这些部门本身就是专业化的项目管理团队，除设计咨询外，其他管理服务无需考虑全方位的社会化采购。
或许，只有在小政府或投资主体为私营的情况下，全过程工程咨询才有生命力。政府包括国有投资平台企业越大、管理能力越强，全过程工程咨询服务专业化、社会化越难实现。
2. 建设管理体制不适应
前期审批环节复杂，除发改委（局）、行业主管外，还涉及规划、土地、环保、水利、地灾等多行业部门。任何一家咨询公司都不能对这些跨行业的专业评估报告进行咨询，要获取这些部门的审批意见，需要业主和行业主管部门支持。可以说在项目前期阶段无论是业主、建设单位，还是设计院，最头疼的也是最耗费精力的是各类协调、审批而不是项目本身的技术方案。
记得早期承担世行贷款项目勘察设计，世行评审团中有专门负责拆迁、安置的专家；后来在承担阿尔及利亚东西高速公路勘察设计时，业主顾问要求我们报送的勘察设计工作大纲人员组成中应有社会学方面的专家。由此可见欧美咨询公司在项目前期研究及咨询时，对这些控制工程方案的非技术因素非常重视。
国内任何一个工程项目前期工作都必须取得多行业审批，从管理服务考虑，如果咨询单位不能替代业主或建设单位审核各类专题评估报告，仅对项目标准、技术方案、规模及造价进行审查，属于技术服务，采用双院制咨询审查即可。
3. 建设阶段划分不适应
一个项目的建设阶段大致可分为项目前期和项目实施两个阶段。初步设计之前的前期阶段，其工作内容国内外大同小异，法语区国家多一个概念设计阶段；实施阶段，欧美通常将施工图设计视为承包商工作内容，施工图不是一个阶段，是一个过程，由监理分批、分阶段批准。而国内将施工图设计作为一个阶段，多数由承担初步设计单位完成，且施工图需要行业主管部门审批。
传统的双院制咨询审查仅仅针对勘察设计，若采用全过程工程咨询需要建设单位对建设阶段及图纸审批流程等进行调整。
而国外通行模式是承担初步设计（或概念设计）之前前期工作的咨询设计企业，在项目实施过程中一般都转为监理或项目管理。这种模式清晰地划分了咨询设计企业在项目前期和实施阶段的工作内容，也有利于项目实施阶段充分贯彻领会设计意图，值得借鉴。
4. 设计咨询监理企业的不适应
前已述及，国内勘察设计咨询监理企业没有一家能完成从规划至运维全过程工程咨询，绝大多数都只能胜任其中的某几项工作内容。设计不懂投融资和施工管理，监理不精设计，设计、监理均不懂运营，因此，需要整合资源或组成联合体。
和欧美大土木咨询公司不同，国内设计咨询监理企业专业性太强，加上行业壁垒的制约，对项目前期涉及的跨行业专题研究的咨询不能胜任。此外，国外设计、咨询与监理没有太大的区分，都是咨询（顾问）公司，没有企业资质和个人执业资格的门槛，咨询监理是设计方面的专家，相比之下中国的监理无论是企业，还是工程师很多已严重“注水”。
5. 运营管理模式的不适应
国内基础设施一般均由投资主体成立专门的运营公司来进行运营管理维护，除基础设施养护外，国内几乎没有社会化的资产管理公司，这种模式也存在着诸多问题，如管理机构庞大，人员多，专业人员缺乏，养护不科学、运营管理成本偏高等。
国内咨询设计企业仅仅在养护、机电升级等方面涉足运营阶段的管理及咨询，和西方国家有很大的不同。如，法国咨询公司Egis有专门从事机场及高速公路运营管理的事业部，其营业收入占公司总收入比重较大。
前年参与阿尔及利亚东西高速公路运营管理咨询投标时中国公司不得不组成联合体。这说明我国的咨询企业在投建营一体化项目中的服务能力和国外还有较大差距。
6. 门槛与取费不适应
要求从事全过程工程咨询的企业及项目负责人必须有这样、那样的企业资质和个人执业资格，很多咨询企业都会望而却步。而取费标准又与从业人员资格、能力等要求不匹配，加之没有配套的制度和办法，因此有资质、能力的企业对全过程工程咨询转型并没有投入很大的关注。
尽管勘察设计取费也不高，但相对于全过程工程咨询中的项目管理（代建）和监理还算可以，因此咨询设计企业依然专注于勘察设计和设计咨询（双院制审查）；而监理企业对推行全过程工程咨询非常积极，但限于影响力、资质、人才、能力等，转型的难度很大，尤其是没有设计能力及技术专家的监理公司。总体上看，设计咨询监理企业对推行全过程工程咨询持观望态度。
三、几点建议
全过程工程咨询的推行符合我国建筑业可持续发展的需要，在国家及行业相关政策的推动下，可能会成为未来行业咨询服务的主流。但是，任何一项改革仅有顶层设计不行，需要适应市场规律，用市场的力量来推动。
1. 形成共识，培育市场
全过程工程咨询涉及政府、投资主体、建设单位及勘察设计、咨询监理、工程管理、运营管理等企业，需要形成共识。政府及其投资主体、建设单位首先从需求侧来培育市场，巿场有需求，勘察设计、咨询监理等企业必然会从供给侧进行转型。
全过程工程咨询模式在我国仍处于探索阶段，缺少成功案例和行业管理标准，投资主体及建设单位肯定有很多顾虑，但是总要有先吃螃蟹的人，政府应鼓励建设单位先行先试。
此外，国外好的模式引入中国必须符合中国国情，应充分评估工程监理引入中国之后的监理市场现状及存在的问题，研究产生问题的深层次原因，进而分析全过程工程咨询在中国各行业的适用性，避免重蹈覆辙。
2. 深化体制改革，释放市场活力
这实际上是对需求侧的建议，政府、投资主体、建设单位及运营单位等应该充分认识到全过程工程咨询是一种高性价比的管理服务，对于提升工程质量，实现投建营效益最优具有重要的作用。
行业主管部门应直面全过程工程咨询推行过程中遇见的问题，将束缚、阻碍全过程工程咨询的建设、运营管理体制、规章及流程进行修正，通过体制、机制改革促进全过程工程咨询健康发展。
应该说，近几年建筑业一直在进行改革，如推行设计施工总承包模式、项目代建制等，但改得不够彻底，甚至前后之间还存在矛盾。因此，应将各种管理制度、办法、规定等形成一个体系，系统地进行修编。
3. 强化供给侧转型，适应市场需求
全过程工程咨询，对作为供给侧的设计、咨询及监理企业而言，既是机遇，也是挑战。
一方面，要以行业发展趋势和市场需求为导向，整合内部、外部资源，建立适应性组织，引进和培养全过程工程咨询所需要的跨行业、跨业务、跨专业的专家人才，提高从业人员素质，补强投资评估、策划、运营管理等短板，以满足全过程工程咨询的能力需要。
另一方面，大型设计咨询监理企业应创新咨询服务模式，借鉴国内外全过程工程咨询经验，主动积极地引导建设单位、运营单位采用全过程工程咨询模式，依拓工程项目，研究适合中国国情的全过程工程咨询标准化体系，包括咨询工作内容、方法、流程、深度、成果表达形式等，为行业体制改革探索新途径。
4. 制定游戏规则，规范市场行为
中国的建筑业涉及多个行业，对于全过程工程咨询，发改委及住建部着急而行业不跟进，难以推行，因此，行业主管部门的责任重大。
行业主管部门应在改革传统建设管理体制、运营管理体制的基础上制定适合于全过程工程咨询的游戏规则，包括市场门槛、招投标办法、全过程工程咨询管理办法、取费标准等。建议弱化企业资质、个人执业资格等市场准入要求，改革相关招投标办法，以业绩论英雄，逐步建立能够胜任全过程工程咨询企业的长名单和短名单。
改革不仅仅需要顶层设计，更需要自下而上的探索、创新。建议对咨询、设计、监理等行业协会、专业协会进行整合，成立涵盖所有业务的新的咨询协会，发挥从业企业的主观能动性和创造性，通过行业协会规范市场的行为，推动全过程工程咨询健康发展。
四、结语
全过程工程咨询模式在国外之所以能够成为通用模式，是基于西方国家小政府、大土木行业背景，投资、建设、运营三者分离的建设、运营体制也孕育了专业化、社会化的咨询市场。咨询公司是独立的第三方，能够为投资商、建设单位、运营商提供客观公正的管理与技术服务。
反之，国内大型基础设施投资集团逐步形成融投资、设计、项目管理、施工、运营养护于一体的号称全产业链的巨型垄断企业，管理及技术服务基本上无需外包，而政府采购的体量又比较小，因此，专业化、社会化的咨询市场空间有限。
全过程工程咨询在中国的推行还有很长的路要走，如果不进行深层次改革，甚至会走不下去。