土地资源是发展之基、生存之本，实现经济高质量发展，离不开土地的高效率利用。临时用地管理制度是《土地管理法》规定的重要制度之一，而实践中工程建设过程中临时用地使用的混乱无序，导致了大量临时用地未得到及时复垦利用，也是土地利用管理面临的难题之一。
近年来，为规范和严格临时用地管理，切实加强耕地保护，促进节约集约用地，国家和各省市区相继出台了一系列政策文件加强临时用地管理，本文将以湖北省为例，基于政策结合实际就办理临时用地过程中最核心的问题进行政策提炼和经验分享。
PART.01
相关政策文件
PART.02
基本概念
临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。临时用地具有临时性和可恢复性等特点。
一、临时用地范围
直接服务于建设项目施工过程中建设施工人员的临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程使用的土地，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业等；能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地；符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。
▲临时办公生活用房及临时堆料场
二、临时用地使用期限
临时用地使用期限，从批准之日起算，一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。
已经批准的能源、交通、水利等基础设施临时用地，使用期限已超过2年又确需继续使用的，在不改变用地位置、不扩大用地规模的条件下，经原审批机关批准可以继续使用，但总的使用期限不得超过四年。批准继续使用的临时用地信息应通过系统填报并予标注。
PART.03
如何选址
一、部级规定
1、建设项目施工、地质勘查使用临时用地时应坚持“用多少、批多少、占多少、恢复多少”，尽量不占或者少占耕地。使用后土地复垦难度较大的临时用地，要严格控制占用耕地。
2、临时用地一般不得占用永久基本农田，确实难以避让的必须能够恢复原种植条件，并符合（自然资规〔2019〕1号）的有关规定。
3、制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地。
4、直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能够恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。（自然资发〔2023〕89号）
5、临时用地涉及占用生态保护红线的，按照自然资源部关于规范临时用地管理的有关要求，参照临时占用永久基本农田规定办理，严格落实恢复责任。（自然资发〔2022〕142号）
▲制梁场及拌合站
二、湖北省级规定
在满足部级规定的基础上，湖北省级补充规定：1、取土场应选址在荒山、荒坡等劣质地，严禁在耕地和永久基本农田范围内取土；弃土（渣）场不得占用耕地，合理划定弃土（渣）场范围。2、选址应避让国务院批准的生态保护红线范围，因无法避让确需占用的，参照临时占用永久基本农田规定办理。3、涉及占用林地、草地的，按照林业主管部门的有关规定办理。
三、选址流程
需先确定临时用地位置及范围，经自然资源主管部门核查确认后，再开展土地复垦方案编制、临时用地报批等后续工作，以防止项目开展后出现自然资源主管部门单位审批不通过或不了解项目情况、临时用地范围不可行等情况，导致项目停滞及反复沟通等问题。
▲临时用地选址流程图
PART.04
用地报批
一、哪些情况需要办理临时用地
1、满足主体工程征地报批需要土地复垦方案及其附件是主体工程征地报批材料的必要附件，《省自然资源厅办公室关于进一步规范建设用地审查报批有关工作的通知》（鄂自然资办函〔2023〕301号）中规定：“涉及临时用地需土地复垦的，应按照《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》的有关规定履行法定义务，报批资料应附具预存土地复垦费用缴纳凭证及三方监管协议、自然资源主管部门土地复垦审查意见表、土地复垦方案报告书和评审情况”。
2、主体工程开工建设确需使用临时用地主体工程建设确需提前设置临时生活办公区、临时工棚、施工布置区、临时施工便道等临时用地，按要求正常办理临时用地手续即可。
3、补办临时用地手续临时用地日常监督管理、卫片执法等过程中发现的未批先建的临时用地地块，需补办临时用地手续。
二、审批权限
1、申请人向临时用地所在地的县（市、区）自然资源主管部门提出申请，由县（市、区）自然资源主管部门负责办理临时用地审批。
2、涉及占用耕地、永久基本农田和生态保护红线的，由县（市、区）自然资源主管部门初审后报市（州）自然资源主管部门审批。
3、城镇开发边界内使用临时用地的，可以一并申请临时建设用地规划许可和临时用地审批。
4、临时用地审批权不得下放或者委托相关部门行使。
三、审批流程
▲临时用地审批流程图
县（市）自然资源主管部门应当在临时用地批准后20个工作日内，将临时用地的批准文件、合同以及四至范围、土地利用现状照片影像资料信息等传至临时用地信息系统完成系统配号，并向社会公开临时用地批准信息。
四、需提供的材料
1、临时用地申请书：由用地单位向县自然资源主管部门申请；由施工单位提出申请的，需提供生产建设项目单位（业主）出具的书面委托书；
2、临时用地土地使用合同：由临时用地申请人与提供临时用地的权利人签订；
3、项目审批（核准、备案）文件或者勘查许可证等项目建设依据文件；
4、土地权属材料；
5、相关图件：标注临时用地位置和范围的勘测定界图；土地用现状图；最新高清影像、土地利用现状照片；2000国家大地坐标系TXT坐标；
6、土地复垦方案及自然资源主管部门出具的审查意见：现场踏勘表（附现场踏勘照片）和土地复垦方案报告表；占用耕地和永久基本农田的，提交占用合理性和必要性的说明论证、土地复垦方案报告书，及市（州）级自然资源主管部门出具的审核意见书（含专家评审意见）；
7、其他部门意见：临时使用林地、交通、水利等工程控制范围内土地的，需另外同时提交相关行政主管部门审查意见。
PART.05
土地复垦程序
土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。临时用地申请人应当编制临时用地土地复垦方案，由有关自然资源主管部门负责审核。
▲土地复垦程序
土地复垦方案报告表、土地复垦方案报告书、土地复垦规划设计、土地复垦验收资料均应按照国务院《土地复垦条例》，自然资源部《土地复垦条例实施办法》和《土地复垦方案编制规程》的要求编制。
PART.06
需要缴纳的费用
一、临时用地补偿费
临时用地申请人应当按临时用地土地使用合同约定向提供临时用地的权利人支付临时用地补偿费用。补偿费用由申请人与土地权利人协商确定，其中，有明确补偿标准的不得低于有关标准，没有标准的各地可根据地方实际自行制定。
临时使用土地合同应当载明临时用地的地点、四至范围、面积与现状地类，以及临时使用土地的用途、使用期限、土地复垦标准，补偿费用和支付方式、违约责任等内容。
二、土地复垦费
1、预存土地复垦费土地复垦义务人应当按照规定，与损毁土地所在地县级自然资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。预存的土地复垦费用遵循“土地复垦义务人所有，自然资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则。
▲土地复垦费预存流程图
土地复垦义务人应当在项目动工前一个月内预存土地复垦费用。生产建设周期在三年以下的项目，应当一次性全额预存土地复垦费用。生产建设周期在三年以上的项目，可以分期预存土地复垦费用，但第一次预存的数额不得少于土地复垦费用总金额的百分之二十。余额按照土地复垦方案确定的土地复垦费用预存计划预存，在生产建设活动结束前一年预存完毕。
在确保临时用地土地复垦落实的前提下，地方可以探索使用银行保函预存土地复垦费用，减轻企业资金压力。目前各地正在积极探索土地复垦费预存新方式，如咸宁市自然资源和规划局2024年2月4日出台的《土地复垦费用预存管理办法》中探索创新方式：土地复垦义务人可以采用日常通用方式“现金缴存+三方监管协议”和探索的新方式“银行保函+建设单位承诺”预存土地复垦费。
2、支取土地复垦费土地复垦义务人应当按照土地复垦方案确定的工作计划和土地复垦费用使用计划，向损毁土地所在地县级自然资源主管部门申请出具土地复垦费用支取通知书。县级自然资源主管部门应当在七日内出具土地复垦费用支取通知书。土地复垦义务人凭土地复垦费用支取通知书，从土地复垦费用专门账户中支取土地复垦费用，专项用于土地复垦。
实际项目中，为防止出现土地复垦义务人灭失或土地复垦义务人不履行复垦义务的情况，资规部门通常要求用地单位先进行临时用地复垦，通过专家评审和资规部门验收后解冻账户返还土地复垦费。
三、耕地占用税
纳税人因建设项目施工或者地质勘查临时占用耕地，应当依照本法的规定缴纳耕地占用税。占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，依照本法的规定缴纳耕地占用税。部分项目类型可按规定减免此项税收，具体缴税规定按耕地占用税相关法律法规执行。
▲各省、自治区、直辖市耕地占用税平均税额表
土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。
结束语
鼎正工程咨询股份有限公司是一家全牌照•高资信•全产业链的工程咨询及设计一体化的综合性咨询企业，具有工程咨询甲级、工程造价甲级、土地规划乙级、城乡规划乙级等多项资质，在土地规划方面，提供土地利用总体规划编制、评估修改；土地利用专项规划编制、土地整治设计、土地复垦、建设用地集约评价；用地预审、报批等多项服务。