项目公司作为ppp项目的重要载体,在PPP项目建设和运营发挥着举足轻重的作用。为了对这一主体有更清晰地认识,下面将对PPP项目中的项目公司进行全面的解析。
1、PPP项目公司是个怎样的组织?
PPP项目公司是为实施PPP项目这一特殊目的而设立的公司,通常作为项目建设的实施者和运营者而存在,因此,也常常被称作“特别目的载体”(Special Purpose Vehicle,简称SPV)。
PPP项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体,作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体,负责项目的具体实施。项目投资人通过股东协议明确项目公司的设立和融资、经营范围、股东权利、股东承诺、股东的商业计划、股权转让等事宜。
2、PPP项目中的项目公司是否必需?
PPP项目公司的设立完全遵循自愿的原则,现有的政策法规并未对此进行强制性约束,参与PPP项目的政府和社会资本可自行协商是否成立项目公司。在PPP上位法体系尚未建立的背景下,2015年六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》被视为PPP的“基本法”,第十六条规定“实施机构应当在招标和谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司”,表明开展特许经营类项目可根据项目实际自行选择是否成立项目公司。
2014年财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第二十三条规定:“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。”表明财政部并未强行要求设立PPP项目公司,社会资本认为有需要可发起设立,但要依法合规;当社会资本认为 没有必要时,亦可不设立。因此,SPV是个灵活的机制且可有可无。
3、为何大部分PPP项目会选择设立项目公司?
虽然,对于PPP项目公司的设立并未硬性规定,但是在实际操作中,绝大部分PPP项目都是通过设立SPV这一特殊目的载体,负责资本金投资、项目融资、建设、运营期的运营及维护、财务管理等事宜,保证PPP项目正常通行运营。原因有三:
一是表外融资。从政府角度看,推广ppp模式的一大动机是缓解地方财政压力,成立PPP项目公司后,政府并未控股或未实际控制该公司行为,因此,政府参股项目公司的投资直接显示为对外投资,后续PPP项目公司融通资金后,亦不需计入政府的资产负债表中,可使这部分的负债“脱表”,有效减轻政府负债,与尚未剥离的地方融资平台融资后直接计入负债项的会计核算方式不太相同。
二是有限追索,风险隔离。项目公司的设立一定程度上能实现项目风险的隔离,一旦出现风险,债权人只能向PPP项目公司进行有限追索而不会影响到投资人的资产(投资人为项目公司对外融资提供担保的除外)。
三是明确权责利。设立项目公司后,会对各参与方的出资责任、相关权利和义务进行合理的分配,权责利十分明晰。
4、谁是PPP项目公司的设立主体?
PPP项目公司虽非必需,但是却时常被采用,纵观现有的PPP项目公司,可分为两类:一是由社会资本(可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体)按照市场化运作原则出资设立,负责项目的融资、建设、运营等事项;二是由政府和社会资本共同出资成立,或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构依法参股项目公司,政府和社会资本共同承担PPP项目的全生命周期的各项事宜,确保PPP项目顺利运作实施。
5、政府参与PPP项目公司组建时有哪些注意事项?
但是在上述第二种情况下,由政府或指定机构参与PPP项目公司时,必须注意的是,政府在项目公司中持有股权比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权。表明在PPP模式中,政府职能发生了转变,不再是传统的基础设施和公共服务的提供者,而是身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份,政府不具有实际控制力及管理权凸显了PPP项目公司市场化运作理念。
6、PPP项目公司应为何种公司组织形式?有限责任公司还是股份有限责任公司?
目前尚未有文件明确规定项目公司的类型和组织形式,但是已成立的PPP项目公司多为有限责任公司,股东以其出资额为限对公司承担责任,公司以其全部资产对公司的债务承担责任。
这主要是考虑到在PPP项目中,虽然是项目公司作为项目的直接实施主体和项目合同的签署主体,但PPP项目的实施仍主要依赖于社会资本自身的资金和技术实力。项目公司自身或其母公司的股权结构发生变化,可能会导致不合适的主体成为PPP项目的投资人或实际控制人,进而有可能影响项目的实施。因此,在实践中,政府方往往会通过锁定期、股权受让方主体资格对社会资本股权变更进行限制。在锁定期内,未经政府批准,社会资本不得转让其直接或间接持有的项目公司的股权。即需要约定一个锁定期,在此期间社会资本的股权变更会受到限制。这与股份有限责任公司可以自由对外转让股权的特征不符,因此,在《公司法》的约束下,PPP项目公司多为有限责任公司。
7、PPP项目公司的注册资本和项目资本金有何区别?
注册资本和项目资本是两个不同的概念。如前所述,PPP项目公司多为有限责任公司,按照《公司法》第二十六条规定:“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。”即项目公司的注册资本实行认缴登记制,股东可自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等,并记载于公司章程。
同时,PPP项目常常伴随着大量的固定资产投资,必须满足固定投资项目资本金的要求,2015年9月,国务院重新修订发布的《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》规定了项目资本金的最低要求:城市轨道交通项目为20%,港口、沿海及内河航运、机场项目为25%,铁路、公路项目为20%,保障性住房和普通商品住房项目为20%,城市地下综合管廊、城市停车场项目,以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。
值得注意的是,固定资产投资的PPP项目资本金只有实缴才能立项成立,这与《公司法》规定的公司注册资本认缴是有区别的。
8、PPP项目公司的股权结构应如何设计?
在项目公司的股权设置上,除了满足“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权”的要求外,政府和社会资本还应当结合项目收益预期、合作期限、融资方式和渠道等因素设置合理的股权比例,实现合作双方的互利共赢。
根据我院统计,按照出资比例可分为三类:一是对于相对比较成熟、易于监管的项目,有实力的社会资本全额出资设立项目公司,全资控股,避免参股复杂化;二是政府为了获得一票否决权和知情权,象征性地出资较小的比例,一般在5%左右;三是由政府和社会资本共同出资满足项目资金需求,这就需要考虑到地方政府财力、项目规模、项目自偿率等多种因素,做好财务方案的平衡设计,确定合适的股权比例。
9、PPP项目公司项目融资面临着什么困境?
融资难是掣肘PPP项目落地的主要因素。项目公司负责项目融资工作,包括开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等事宜。一般来说,国际上特别是发达国家PPP项目通行的PPP融资方式时项目融资,将项目本身的收入(使用者付费及政府补贴等)、资产和合同权益等通过合同安排来分担风险,借此充分发挥项目公司的风险隔离优势,如果项目失败,只是项目公司破产,社会资本的母公司不会受到牵连。
但是考虑到PPP项目周期长、投入大,且产权不明晰(一般项目公司只有经营权,没有产权),缺乏抵押和担保,国内金融机构对PPP项目较为审慎,与传统的信贷流程审核无异,要求社会资本尤其是民间资本的母公司提供完全担保,甚至要求政府提供相应的担保,导致项目融资在我国极为受限,认可度不高,成功率较低。
10、PPP项目股权投入有哪些退出渠道?
如何退出也是PPP项目参与方十分关注的问题,但是目前地方政府专注于力推PPP项目,重准入保障,轻退出安排。现有的退出方式大致可分为两类:一是无偿移交,大部分PPP项目属于特许经营类,待特许经营期结束后无偿移交给政府指定部门;二是由政府回购,在运营期的最后几年政府每年受让社会投资人持有的股权。但是考虑到第二种回购不太符合现行法规的要求,很多项目只能等到期满后无偿移交。
值得一提的是,除了项目结束的正常退出外,PPP项目公司的股权持有者更关注合作过程中的退出机制,2014年12月,发改委颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》为此指明了方向,“依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”表明在PPP项目运作过程中,股权投入可借助合法的产权交易市场完成股权的转让交易等,从而实现股权的有效退出。