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地方政府隐性债务风险的化解路径探析
作者:   来源:   日期: 2023-07-26  人气: 1872 


摘要:

7月4日,中国人大网发布《国务院关于2022年中央决算的报告》全文,报告中指出:有效防范化解地方政府债务风险。进一步压实地方和部门责任,建立健全防范化解地方政府隐性债务风险长效机制。督促省级政府加大对市县工作力度,立足自身努力,统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量,逐步降低风险水平。


国务院总理李强7月6日下午主持召开经济形势专家座谈会上也指出,我国正处在经济恢复和产业升级关键期,要坚持稳中求进工作总基调,完整、准确、全面贯彻新发展理念,加快构建新发展格局。要围绕稳增长、稳就业、防风险等,抓紧实施一批针对性、组合性、协同性强的政策措施。


防范化解地方债务风险是今年经济工作重点之一,今年政府工作报告明确提出,优化债务期限结构,降低利息负担,遏制增量,化解存量。因此,主动探索化解地方债务风险的实施路径,具有很强的现实意义。



一、地方政府隐性债务的前世今生



1.什么是地方政府隐性债务?

“隐性债务”即地方政府违规举债所产生的债务,按《中华人民共和国预算法》相关规定,即未纳入地方政府债务限额管理,以非政府方式举借的,直接或间接通过政府财政资金偿还的债务。


2.地方政府隐性债务形成原因?

上世纪九十年代,随着改革开放的深入,地方经济发展亟需大量资金的投入,1994年施行的分税制改革造成了地方财权与事权不匹配的问题,导致地方政府财政收支不平衡日益加剧,债务融资需求不断扩张。


但1995年实施的《预算法》规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券,这一政策约束一直延续到2015年新《预算法》施行,地方政府才可以公开发行地方政府债券。


因此,在这一时期,地方政府为解决资金困难问题,通过参与PPP、购买服务、政府投资基金,承诺回购社会资本方投资本金、向社会资本方承诺最低收益等方式融资,或通过成立不在监管名单内的城投平台违法违规融资。



二、地方政府隐性债务的特点及类型



1.地方政府隐性债务的主要形式

地方政府举借隐性债务有很多种,具体来看,主要是以下形式:

(1)以地方政府投融资平台名义举债地方党委、人大及其常委、政府及其部门出具承诺函或担保性质的文件,支持偿还债务;

(2)利用城投引导融资,地方政府对项目合伙人以国有资产为融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回够等方式变相低押、质押;或以政府储备土地或者未依法履行合法程序的土地进行抵押、质押以及以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源。

(3)在政府和社会的合作(PPP)、政府投资基金、政府购买服务的过程中,违规举债融资,采取政府回购其投资本金、承诺固定投资回报等方式搞“明股实债”(包括政府或其指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失;政府向社会资本承诺固定收益回报等)。


2.地方政府隐性债务的特点

(1)决策主体是地方政府,债务多依托于国企、地方投融资平台。

(2)资金用于是政府主导的项目建设,主要是公益性项目,项目收益不足或无收益,项目偿债能力不足。

(3)主要偿债资金来源于政府财政资金、国有资产。



三、地方政府隐性债务风险的化解路径探析



1.地方政府隐性债务化解途径

根据2018年8月财政部印发的《地方全口径债务清查统计填报说明》第十五条,隐性债务化解包括六大途径:

(1)财政资金偿还

指安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等来偿还债务。


(2)出让政府股权与经营性国有资产权益

指通过出让相关股权取得收益来偿还债务


(3)利用项目结转资金、经营收入偿还

由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还(不含财政补助资金)。


(4)将隐债合规转化为企业经营性债务

将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务的规模。


(5)借新还旧、展期

计划由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还的债务规模(目前定融项目用的最多)。


(6)破产重整或清算

对债务单位进行破产重整,并按照公司法等法律法规进行清算,相应化解的债务规模(最典型额就是遵义债务重组)。


其中,前三种措施属于“统筹各类资金资源偿还”的范畴,但受到地方政府筹集资金偿还债务的能力和空间的限制;第四种适用于项目自身现金流可覆盖债务本息的情形,对项目要求较高;第五种属于“市场化金融工具置换”,通常需要当地金融机构或政策性金融机构的支持。该种途径偏向于“技术性化债”,属于“时间换空间”的手法,不能降低债务规模,但执行最容易、运用最广;第六种适用于严重资不抵债或失去清偿能力以及区域重要性较弱的融资平台,但实施起来难度大且容易对地方信用环境造成冲击。

2.实践案例分析

案例一:财政资金偿还——海口市兼顾财政收支两端,化债任务落实各单位

2018年海口市人民政府印发《海口市2018-2019年政府性债务化解规划方案通知》(以下简称“通知”)。从调配财政资金方面,海口市人民政府提出三点要求:(1)压缩经常性支出,统筹新增财力,每年将从因体制调整形成的新增财力的50%部分用于偿债;(2)盘活存量资金,从每年盘活的存量资金中安排30%以上用于偿债;(3)盘活土地资源,加大土地出让力度,对现有的储备地全面进行梳理,对具备出让条件的土地细化分类,2018年完成土地出让收入295亿元,在保障省市重大项目建设后,筹集80亿元用于偿债。同时,上述化债要求落实至具体牵头领导、牵头单位及责任单位并予以公示。化债方案落地实施后,2018年海口市共消化政府存量债务本息约40.8亿元。

通知明确海口市政府性债务化解具体举措和责任分工,政策指导细则具有较强计划性与可操作性。在化债任务部署前,海口市已对地方隐性债务情况进行梳理,在化债期间,海口市对可能增加政府性债务的项目进行持续追踪,对可行性和规范性存在问题的项目及时管控。


案例二:资产处置——镇江市收整资产,解决积存问题、提供偿债保障

镇江市隐性债务规模较高,市场对区域化债情况持续关注,除隐性债务置换外,市内通过收整资产方式提供偿债资金来源。2018年镇江市盘活“四集团一中心”(市城建集团、交通集团、文旅集团、国控集团和土地储备中心)闲置房产230万平方米,盘活率达88%;实施市区“集中拆违行动”,拆除违法建设45.2万平方米;推进集约节约用地,建成“慧眼守土”动态智能监管系统,整改存量违法用地1.8万亩,处置各类闲置土地4,290亩。


除政府资产外,城投公司在成立时取得大量土地、房产扩充资产规模,但相关资产未必得到合理运用,由于资产的实际控制权并非在城投公司手中,部分资产处于被动管理状态,无法产生经济效益。处置闲置资产、提升资产使用效率,虽然无法解决全部债务问题,但从长期看,对企业运营效率提升有所助益。


案例三:资产处置——贵州茅台股权减持套现,资本操作加持地方债务化解

政府性债务化解统筹调配区域各类资源,优质上市公司股权无偿划转出让成为缓解偿债资金压力又一重要方式。贵州省债务率在全国范围居于前列,但地方经济增长不及债务扩张速度,近年数次爆出非标违约问题,区域再融资困难,短期债务压力骤增,贵州茅台在地方债务化解中扮演重要角色。


2019年12月和2020年12月,中国贵州茅台酒厂(集团)有限责任公司(以下简称“茅台集团”)均无偿划转贵州茅台5,024万股股份(占总股本4%)至贵州省国有资本运营有限责任公司(以下简称“贵州国资公司”),期间贵州国资公司通过减持套现获得偿债资金超过600亿元,股票收益超过千亿元。2020年9月,贵州茅台董事会会议同意公司控股子公司贵州茅台集团财务有限公司开展固定收益类有价证券投资业务,投资总规模不超过其资本总额的70%,缓解区域城投债销压力。此外,茅台集团同时向地方国企施以援手。受疫情影响,贵州高速公路集团有限公司(以下简称“贵州高速”)2020年上半年利润严重亏损,同年11月茅台集团发行130亿元公司债券,票面利率3%,期限3+3+1年,原计划募集150亿元,其中不超过86亿元用于收购股权。


案例四:转经营性债务——山西交控集团整合产业资源,走市场化化债路径

城投公司或国有企业市场化转型是未来企业发展方向,对政府方而言,下属企业自负盈亏,减少财政依赖,可提高企业经营自主性;对投资方而言,优质的经营性资产在资产质量和资产收益性方面均可为债务偿还提供保障。


2017年山西省厅整合62条政府还贷高速公路、10户路桥企业、厅直2户科研企业、省高管局3户直属企业和省国资委管理的路桥集团、交通投资集团、高速集团,组建了山西交通控股集团有限公司(以下简称“山西交控集团”)。此后,山西交控集团成为山西省高速公路债务主体,负责化解山西高速公路相关隐性债务。2018年12月,山西交控集团与国开行牵头,工行、农行、中行、建行、交行、邮储等参团的银团签订《银团贷款协议》,债务重组规模约2,607亿元,每年可减少利息支出约30亿元。山西省高速公路化债方式在化解政府性债务、推进政企分开、培育强劲市场主体方面均取得实质性工作成果。


借鉴山西省化债思路,内蒙古、吉林、甘肃、湖北等地均落实高速公路类债务置换方案,各地具体措施有所差异,但本质均为将地方政府隐性债务转为企业经营性债务,以高速公路产生的经营性收益为筹码,与金融机构协调债务重组。


案例五:债务重组——“遵义最大城投”156亿债务重组,银行贷款展期20年,平滑短期债务压力

在各类化债手段中,债务重组方式被普遍使用,城投公司或地方国企通过银行借款展期、商贷非标转标的形式,调整债务结构,平缓短期债务压力。


2022年12月30日,遵义道桥建设(集团)有限公司(以下简称“遵义道桥”)公告银行贷款重组况及进展情况。公告称,遵义道桥本次银行贷款重组涉及债务规模155.94亿元,以债权保全为前提,经各方友好平等协商,近期完成签署相关补充协议。根据重组协议,遵义道桥重组后银行贷款期限调整为20年,利率调整为3.00%/年至4.50%/年,前10年仅付息不还本,后10年分期还本。


值得一提的是,2022年9月9日,财政部官网曾发布关于印发《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》(下称“方案”)的通知。在支持防范化解政府债务风险方面,方案提出,将稳妥降低债务风险,研究支持贵州高风险地区开展降低债务风险等级试点。按照市场化、法治化原则,在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下,允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转,降低债务利息成本。指导贵州加大财政资源统筹力度,积极盘活各类资金资产,完善防范化解地方政府债务风险的考核和问责机制,稳妥化解存量隐性债务,坚决遏制新增隐性债务。


3.对于地方政府隐性债务化解路径相关建议

(1)推动政府投融资平台转型

各级地方政府融资平台要进行市场化转型并做大做强、构建适应公益类国有企业发展的政策环境来积极推进融资平台转型。其思路是分类推进融资平台公司市场化转型,并将融资平台分为“空壳类平台”“实体类平台”和“商业类平台”,针对三类平台分别采取按法定程序予以清理撤销、剥离政府融资职能并通过兼并重组转型为公益类国有企业以及在明确不再替政府或受政府委托融资后继续为地方经济发挥主动作用的方式推进其转型。


(2)拓宽地方政府融资渠道

地方政府需深化政府投融资体制改革,完善政府方与国有企业的重新定位,拓宽融资渠道。通过梳理国家政策,目前地方政府合规的融资渠道主要有发行地方政府专项债券、PPP模式(政府和社会资本合作)和政府投资资金等,其中专项债券有助于将资金运用到基础设施领域中“短板”及“两新一重”重点项目的建设,PPP模式可以调动社会资本的积极性,政府投资基金有利于促进当地政府发展产业,构建产业协同创新生态。


(3)提高政府财政收入

对于中期和长期隐性债务,重点在于提高地方政府财政收入上,一方面可以通过出让政府股权以及经营性国有资产权益获得资金;另一方面,可以通过盘活沉淀存量资金、盘活存量土地资产、推进集体土地入市、城市更新改造等方式提高财政收入;另外核心是发展产业,通过科学谋划产业类项目,提高项目本身的投资回报,带动区域经济发展,拉动财政收入高质量增长。




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