再议地方政府投融资体制改革与政府投融资平台公司转型

再议地方政府投融资体制改革与平台公司转型

近来，贵州省政府发展研究中心发了一篇关于贵州化债难的文字，引起了众多人士对地方政府债务问题的热烈关注，特别是难以找到合适的解决方案转而寻求上级智力支持的说法，让人莞尔。实际上，化债问题本身是与地方政府投融资体制改革息息相关的，贵州既很特殊也不特殊（专项债欠息、专项资金挪用现象时有发生），奢求上级政府救助是很难的，唯有“自渡”。而我一贯认为，撇开地方政府解决问题的态度不谈，专业层面最好的解决方案还在打造“政府投融资平台公司”，推动市场化融资+重点项目投资+产业孵化引导，“一手抓平台、一手谋项目”，通过2-3年，分阶段、系统解决问题。

一、浅谈债务化解工作思路

只有可持续、才能高质量。在地方政府和平台公司存量债务压力高启而整体经济增长放缓、土地财政不可持续的背景下，想要短时间内完成化债工作是不现实的，必然要考虑短期融资和长期发展并行，以时间换空间。

短期靠借新还旧。政府投资项目层面，在PPP遇冷的情况下，专项债、中央预算内资金项目是重点，做好可研、小步快跑、持续申报，尽一切努力优先“融资”。在企业自主投资层面，瞄准政策贷、开发性金融工具等，把准政策导向、提前谋划、自求平衡，城镇化、国土整治、高标农田、EOD、存量盘活、并购贷……，使劲浑身解数，然后，用平台公司的“特殊功能”来合法合规的转化和融通专项资金，实现“借新还旧”，度难关、不爆雷。

中期靠资源能源。融资化债工作跟平常老百姓欠债还钱是一样样的，借新还旧不行，就只能“变卖家产”，再不行的就要“献血、卖娃”啥的了。照此逻辑，能卖地赶紧使劲卖地，商业地（房地产开发）卖不动就卖工业地（产业园区开发），招商引资（企业拍地自建）不行就搞产业支持（平台公司摘地建厂房）、土地去化不行就搞人才引进（大学生落户），基建搞不动就搞特许经营（平台公司截流），这一系列路径是没有问题的。以上招数都用完了，土地卖不动、人口不增长、城市不扩张，怎么办？从城市建设到片区开发，再转向广大农村，还可以卖自然资源（山水林田湖草砂石），最后开始卖空气（碳汇）。这些都是合法合规的路径，且是紧随政策导向来走的，应该主动进行（这就能部分解释为何未来发展要以县域为载体了）。

长期靠产业发展。无论借新还旧，还是变卖资源，融资的核心逻辑是围绕“预期”进行的，预期来源于什么？来源于融回来的钱是怎么花的，还是老百姓过日子，“借钱周转应急”、“借钱还赌债”、“借钱买房子”、“借钱办工厂”、“借钱供娃上学”，不同行为，不同预期，怎么情况才能借回来钱呢？最怕地方政府想着“融资回来就没想还”、“只想融资度劫不谋划产业发展”，所谓“信心比黄金重要”，说的就是这个道理。所以，要投资下一代，要可持续发展，要搞产业升级，要做产业孵化和支持创新。融资只是解决长短期收支不平衡问题，而解决不了“全周期平衡”的问题，只有赚了钱才能化债，这是硬道理。

有些地方政府选择躺平做短期，稍想有作为的领导就会做中期，优秀领导长中短期结合，各地不尽相同，只能各显其能。

二、再议政府平台公司转型

可持续方能高质量。财政收入增长放缓甚至锐减的情况下，谁来支撑项目融资？谁来推动基建项目落地？谁来提供产业支持？谁来“变现”资金？从2014年43号文开始，平台公司一直都是当仁不让的。梳理过去15年，可略窥接下来3年的转型方向：

2008－2014：BT周期，平台公司刚起步盛行。特点是从工程垫资转向城投代建融资。对地方政府的贡献是“融资主体”，背靠地方政府信用做个“壳”，由此形成大量“隐性债务”。

2015－2018：PPP周期，43号文之后的第一轮市场化转型。这一阶段主要任务是债务剥离和资产注入，各平台公司在放飞自我、各求生路，同时在“背靠市长”和“面向市场”中摇摆不定。对地方政府的贡献主要在于做ppp的社会资本方，满足了地方政府项目落地和融资续命的部分诉求（譬如棚改、百城提质等），真正把业务经营主体做实的很少。

2019－2022：专项债周期，探索回归功能性融资，这是第二轮。主要工作是专项债融资、项目代建、评级发债、拍地+买政府资产。对地方政府的贡献主要在于“增加财政收入”，平台公司回归“融资属性”。当然，2021年开始，就有好些地方已经提前启动了。

2023－：项目贷周期，走向自主投融资+高质量发展？特点是推动投资自平衡项目落地和打造核心业务鏈打造，平台公司对地方政府的贡献主要在于市场化融资、重点项目投资、产业孵化与引导，做实主体、做好运营，开启高质量转型发展，真正打造成“第二财政”。

三、探讨新时代高质量发展

2023年开始的又一个3年，又将进入投资拉动周期，国家想要给地方“放水”，可是地方政府不只是接不住、更会接不好。归根到底，平台公司仍然在履行着“单一融资”功能，真正的高质量转型发展并没有被重视。

一是摸家底、测空间、定目标。以“全方位、全空间、全要素”思想，梳理新建项目、存量资产、资源能源、特许经营，形成“资源清单、资产清单、项目清单”，在此基础上，量化预测市场容量和发展空间，评估平台公司介入的可能性与可行性，并制定分块业务的具体目标，指导地方政府国有企业和平台公司的改革重组。

二是谋项目、理模式、定路径。研究存量项目、谋划新项目（略过不表），明确不同项目模式和投融资主体下平台公司的参与角色与方式，并根据具体目标来确定经营模式、运作路径。这里面，模式和路径的设计是重中之重，既是“一手抓平台、一手谋项目”，就一定要搞清楚平台公司各级经营主体（围绕基建、运营、园区三条核心业务链打造的经营主体）与每个项目各个具体环节（规划、开发、咨询、设计、融资、投资、材料供应、建设、运营、维护、管理、服务）的关系，轻重分离、功能性与盈利性并重，稳妥落实平台公司的主体经营，实现资产、收入、利润，以及重点任务指标等。

三是编规划、落责任、要支持。做实平台公司业务规划，针对不同的分项业务进行目标责任分解（签订目标责任状），并把指标层层落实到二三级公司层面。地方政府的全力支持是最重要的，别忘了要支持，一定要搞清楚平台公司最需要争取什么，懂得地方政府在现行条件下能给什么（尽量多争取红头）。

小总结一：

我们把平台公司转型发展问题放置在地方政府投融资体制改革中来讨论，也就是说，平台公司的事，不是企业的事，必须是政府的事，不然搞不成。往上说，地方政府在对待投融资体制改革上，大体也分三类：

第一类躺平等救助，一门心思发债，不择手段融资，能撑一天是一天，一任留给下一任；第二类躺不平要业绩，在任期內必须有所作为的，先卖资源续命后谋求发展，我们看到的多数是这种，最终会快速推动两级分化，也许会驱动县域城镇化中的五类县城快速成型；第三类是有情怀想作为的，短期+中期+长期一起做，从招商到孵化，从引进国企到平台带动，先产业后基建，融资－项目－产业一起抓，这个很难做，但，总有优秀的地方领导在努力（请对号入座哈）。

小总结二：

贵州化债如此之难，省政府发展研究中心的发文，表明只有一条出路，即向上要支持，可是文中描述的是“智力支持”，那么，这个仅能称得上“文字”的文章，代表的是省政府非正式意见，还是所谓地方智库自身观点？

许多朋友认为，这是省政府向上要支持。虽然不了解实际情况，也不知道这个发文是否经政府审查，但我个人不太认同这个事情。事情本身不多做评论，目前看，贵州的问题可能更多是基层心态上，躺平居然是多数想法，这个很可怕。

小总结三：

若贵州真无法过关，中央是否会伸手救助？

观点一：不救助。中央三令五申，谁的孩子谁抱走。这个不太现实，中央就是不救助也会时不时支持，不直接给钱也会间接放水。

观点二：救助。中央把债务全认了，然后追责，再然后各省重新开始。这个似乎不太可能，全国债务率高的省份，还有其他好些个地方，不可能全部搞得定。

观点三：中央把地方债务上划，以此作为中央对地方的债权，以不良资产处理的思路来操作。财权上收、事权下放，发达地区搞人头、落后地区搞资源、科技创新靠中央，各司其职、差异化发展。在分税制改革30年后，也许这是可行之道，一轮创新么？